نویسنده: مارتین گریفیتس
مترجم: علیرضا طیب



 
درماندگی دولت بدین معنی است که دولت از جهات بسیار مهمی شکست خورده است. به جای حمایت از شهروندان، هرج و مرج و اغلب جنگ داخلی حکمفرماست. قانونی گذاشته نمی شود و نظم برقرار نمی گردد؛ اقتدار سیاسی مرکزی وجود ندارد و یا بسیار ناکاراست. در بسیاری موارد، نظام اقتصادی هم درمانده است و حتی قادر به تأمین ابتدایی ترین عناصر رفاه برای مردم نیست. سومالی، لیبریا، سیرالئون، کنگو (زئیر سابق)، آنگولا، رواندا، افغانستان و سودان نمونه های اخیری هستند که درماندگی دولت را به درجات و شکل های مختلف به نمایش می گذارند.
درماندگی دولت در اغلب قریب به اتفاق موارد برای دولت های پیش می آید که از پیش شکننده و ضعیف بوده اند. در مقایسه با دولت های شکننده، درماندگی تنها از شدت بیش تری برخوردار است: مشکلات مربوط به دولت شکننده شدیدتر می شود. این بدان معناست که تمایز میان دولت شکننده و دولت درمانده تمایز روشنی نیست. وقتی شکنندگی شدت یابد به درماندگی تبدیل می شود. بنابراین برای شناخت درماندگی دولت باید دولت شکننده و ضعیف را که درماندگی از دل آن بیرون می آید بشناسیم. ویژگی های اساسی این گونه دولت ها را به صورت نمونه آرمانی می توان مشخص ساخت.
دولت های شکننده از چندین جهت ناکارآمدند. از مشکلات مهم آن ها مشکل اقتصادی است؛ اقتصاد ملی منسجمی که قادر به حفظ سطح اولیه ی رفاه برای مردم باشد وجود ندارد. فقیرترین و کم توسعه یافته ترین کشورها را می توان در آفریقای جنوب صحرا سراغ گرفت ولی در امریکای مرکزی و آسیا (برمه، نپال، بوتان) هم نمونه های قابل ملاحظه ای از فقر وجود دارد. باید افزود که بخش نسبتاً بزرگی از تهیدستان جهان در هند حضور دارند که اقتصاد داخلی فوق العاده ناهمگونی دارد. سایر کشورهای بزرگ جهان سوم (چین، برزیل، اندونزی) هم تهیدستان بسیاری دارند.
دومین مشکل دولت های شکننده مشکل سیاسی است و به نهادهای دولت و مشروعیت آن ها نزد مردم باز می گردد. دولت های کارآمد فعالیت های متعددی انجام می دهند که شهروندان شان آن ها را کمابیش بدیهی می انگارند: تضمین امنیت در برابر تهدیدهای خارجی و داخلی، برقراری نظم و عدالت به معنای حاکمیت مؤثر قانون؛ و حفظ آزادی شخصی از جمله حقوق ابتدایی مدنی و سیاسی. دولت های شکننده، این گونه کارکردها را تنها تا اندازه ای محدود انجام می دهند یا اصلاً انجام نمی دهند. از یک سو نهادهای دولت، ضعیف و فاقد توانایی، صلاحیت و منابع هستند. از سوی دیگر، غالباً قدرت در دست نخبگانی متمرکز است که از موقعیت خویش به سود خودشان بهره برداری می کنند.
این نظام در آفریقای جنوب صحرا به «حکومت شخصی» یا حکومت «مرد قدرتمند» معروف است. مهم ترین مناصب در دستگاه دولت اعم از دیوان سالاری، ارتش، نیروی انتظامی یا در جامعه ی سیاسی در تصرف حامیان وفادار این مرد قدرتمند است. وفاداری از طریق سهم بریِ هر چند نابرابر از غنایم شغلی تقویت می شود. مرد قدرتمند بدین ترتیب شبکه پیچیده ای از مناسبات حامی-پیرو را کنترل می کند. وجود دولت جز در معنایی بسیار محدود برای تأمین مصالح عمومی یا مشترک نیست. برعکس، دستگاه دولت منبع درآمد کسانی است که آن اندازه خوش اقبال یا زیرک بوده اند که کنترل آن را به دست آورند. چنین دولتی به هیچ وجه سرچشمه امنیت، نظم، و عدالت برای شهروندان خود نیست. بلکه یک تهدید و دستگاهی است که مردم می کوشند خود را از شر آن حفظ کنند.
به دلایلی آشکار، دولت های شکننده فاقد مشروعیت هستند. مشروعیت عمومی اندک است زیرا بخش های بزرگی از مردم دلیلی برای پشتیبانی از حکومت نمی بینند؛ و حکومت فاقد اقتدار است یعنی مردم از قوانین و مقررات آن پشتیبانی یا پیروی نمی کنند. مشروعیت افقی-همان احساس تعلق متقابل مردم به یک ملت-هم ضعیف است زیرا دولت در تسخیر گروه های مشخصی است و دولت همه ی مردم نیست. دولت های شکنده کاملاً فاقد توانایی ایجاد حس همبستگی معنوی هستند.
بین فقدان گوهر اقتصادی و نبود گوهر سیاسی و نهادی تا اندازه ای همپوشی وجود دارد. همه دولت هایی که از نظر اقتصادی نیازمندند از لحاظ سیاسی-نهادی ضعیف نیستند؛ اروگوئه، شیلی، یا کاستاریکا از نظر اقتصادی جزو کشورهای کم تر توسعه یافته اند ولی از لحاظ سیاسی دولت های ضعیفی نیستند هر چند که برخی عناصر ضعیف سیاسی در دولت آن ها مشاهده می شود. عکس این سخن هم درست است؛ همه دولت هایی که دچار ضعف سیاسی و نهادی هستند کشور کم تر توسعه یافته به شمار نمی روند. یوگسلاوی سابق و بوسنی امروز، و نیز روسیه از بسیاری جهات ضعیف هستند ولی به گروه کشورهای کم تر توسعه یافته تعلق ندارند. اما در بسیاری موارد این دو مقوله با هم همپوشی دارند به نحوی که دولت های ضعیف، کم تر توسعه یافته نیز هستند. اکثریت دولت هایی که در خطر تبدیل شدن به دولت درمانده هستند در همین گروه قرار دارند.
مفهوم دولت شکننده یک نمونه آرمانی است. در جهان واقع، دولت ها به درجات مختلف به این نمونه نزدیک می شوند. بیش تر دولت های شکننده در افریقای جنوب صحرا قرار دارند ولی کم توسعه یافته ترین دولت های امریکای مرکزی و دولت های آسیای مرکزی هم، که از دل اتحاد شوروی سابق بیرون آمده اند، همراه با سایر دولت های آسیا و حتی برخی دولت های اروپا (ماند آلبانی) دارای بسیاری از ویژگی هایی هستند که در این جا برای دولت های شکننده برشمردیم.

دولت های شکننده چگونه سر برآوردند؟

برای پاسخ گویی به این پرسش سه رویکرد اصلی وجود دارد. رویکرد نخست به سنت واقع گرایی در روابط بین الملل تکیه دارد و بر نقش دولت های برجسته یعنی قدرت های بزرگ تأکید می گذارد. رویکرد دوم، از سنت لیبرالی روابط بین الملل ریشه می گیرد و روی نقش نیروهای اجتماعی در جامعه تکیه دارد. رویکرد سوم هم با نظریه های اقتصاد سیاسی بین الملل پیوند دارد و بر نظام سرمایه داری جهانی انگشت می گذارد. در این جا به ترتیب به تک تک این رویکردها می پردازیم.
پیش از جنگ جهانی دوم، مستعمره داری با توجه به شرایط عقب مانده ی نواحی استعمارشده مشروع و حتی ضروری شناخته می شد. پس از جنگ، استعمار اساساً نادرست و حتی به موجب قطعنامه ی مجمع عمومی سازمان ملل متحد «جنایت» قلمداد شد. این تغییر هنجاری منجر به استعمارزدایی شد که به نوبه ی خود نوع خاصی از بازیگران ضعیف یعنی دولت های شکننده را به صحنه ی نظام بین الملل آورد. استعمارزدایی در بستر نظم بین المللی تازه ای صورت گرفت که زیر سلطه ی ایالات متحده و اتحاد شوروی بود. این هر دو کشور خواهان برچیده شدن بساط امپراتوری های استعماری بودند. قدرت های استعمارگر قدیمی، انگلستان و فرانسه چندان تمایلی به این کار نداشتند ولی در آن زمان دیگر جزو قدرت های درجه ی دوی نظام بین الملل بودند.
دولت های برجسته نظام بین المللی پس از جنگ به شدت خواهان استعمارزدایی یعنی استقلال یافتن سرزمین های مستعمره ی موجود، قطع نظر از شدت ضعف سیاسی، اقتصادی و یا ... آن ها بودند و اعلامیه مجمع عمومی سازمان ملل متحد (قطعنامه 1514) اعلام می کرد که «همه ی مردمان حق تعیین سرنوشت خود را دارند». این بدان معنا نبود که افراد و گروهها باید خودشان تصمیم بگیرند که مایل اند به کدام جامعه تعلق داشته باشند. «ملت هایی» که دارای حق تعیین سرنوشت شناخته می شدند هر جماعتی نبودند بلکه مردمانی بودند که در داخل مرزهای مستعمره های شناخته شده زندگی می کردند. در عمل، حق «مردمان» به معنی حق مستعمره های موجود برای دستیابی به استقلال بود.
از این گذشته، مهم نبود که مستعمرات از نظر سیاسی، اقتصادی و انسجام ملی دولت های ضعیفی بودند. اعلامیه 1514 صریحاً اعلام می داشت که «عدم آمادگی کامل سیاسی، اقتصادی، اجتماعی یا آموزشی هرگز نباید بهانه ای برای به تعویق انداختن استقلال شود».
هنجارهای تازه استعمارزدیی همراه با رقابت ابرقدرت ها در بستر جنگ سرد عملاً تضمین کرد که دولت های شکننده دوباره به سبک قدیم به دست امپریالیست ها تصرف نشوند هر چند که تفاوت هایی که از نظر قدرت وجود داشت ظاهراً به چنین چیزی اشاره داشت. واحدهای شکننده ای که به تازگی از حاکمیت برخوردار شده بودند از آن رو توانستند به عنوان دولت های مستقل موجودیت خود را حفظ کنند که در معرض معمای امنیت قدیمی نبودند: آن ها با تهدیدهایی بیرونی روبه رو نبودند که بتواند برای دولت به موضوع مرگ و زندگی تبدیل شود. هم دولت ها و هم رژیم ها را هنجارهای نیرومند بین المللی که قدرت های بزرگ پشتیبان شان بودند از تهدید خارجی حفظ می کرد.
در طول جنگ سرد، در برخی موارد که اتحاد شوروی (و کوبا)به کمک نیروهای به اصطلاح «پیشرو» رفتند و ایالات متحده از حاکمان ضد کمونیست پشتیبانی به عمل آورد ابرقدرت ها برای به دست به مداخله زدند. اما رویارویی شرق و غرب به تقویت هنجارهای تازه ای کمک کرد که ناظر بر حق دولت های شکننده برای برخورداری از حاکمیت بودند. این رویارویی وضعیتی پدید آورد که در چارچوب آن، دولت های شکننده توانستند تا اندازه ای از این واقعیت که رقبای جهانی به دنبال شرکایی در دیگر نقاط جهان بودند بهره برداری کنند؛ حداقل، قدرت های برجسته بی تاب بودند که نگذارند تعداد بیش از حدی از کشورها در جناح رقیب گرد آیند.
متاسفانه نبود تهدید خارجی، برای مردم دولت های شکننده ی تازه به حاکمیت رسیده امنیت داخلی به ارمغان نیاورد؛ برعکس، وضعیتی پدید آورد که در آن نخبگان دولتی توانستند خودپرستانه به غارتگری بپردازند تا جایی که هرج و مرج و خشونت داخلی به نهایت درجه حکمفرما باشد ولی خود دولت از بین نرفت.
در مجموع، نخستین رویکرد روی نقش قدرت های بزرگ در ایجاد هنجارهای بین المللی تازه پس از جنگ جهانی دوم تکیه دارد. این هنجارها به واحدهایی برخوردار از حاکمیت رسمی ولی بسیار شکننده اجازه موجودیت در نظام بین الملل را داد. حتی دولت های شکننده ای هم که پیش تر مستعمره نبودند از حمایت همان مجموعه هنجارهایی برخوردارند که دوام رسمی این گونه واحدهای ضعیف را تضمین می کنند
رویکرد لیبرالی در قبال تشکیل دولت های شکننده، متفاوت و به مراتب خوش بینانه تر است. رویکرد یادشده با اشاره به این حقیقت آغاز می شود که تجربه ی توسعه در جهان، شکل های بسیار گوناگونی دارد. برای نمونه، همه دولت هایی که پیشینه ی مستعمراتی داشته اند به دولت های ضعیف و توسعه نیافته تبدیل نشده اند؛ برخی سرنوشتی بهتر از دیگران داشته اند. به طور کلی می توان انتظار داشت کشورهای در حال توسعه همان مسیری را در زمینه ی توسعه دنبال کنند که کشورهای پیشرفته ی فعلی در غرب پیش تر پیموده اند: گذاری پیشرونده از جامعه دهقانی پیشا صنعتی به جامعه ای لیبرال، صنعتی و نو. توسعه به معنی غلبه یافتن بر موانعی چون تولید دهقانی، نهادهای عقب مانده، و نظام های ارزشی تنگ بینانه ای است که جلوی روند رشد و نوسازی را می گیرند. ولی در برخی کشورها نیروهای سنتی جامعه یعنی زمین داران بزرگ، نزول خواران، نخبگان مذهبی، دهقانان و مانند آن ها قدرت خود را حفظ می کنند. آنان می توانند با متحد شدن با نخبگان سیاسی، روند نوسازی و پیشرفت اقتصادی را متوقف سازند. بدین ترتیب تبیین لیبرالی روی نقش گروه هایی در جامعه که در برابر نوسازی مقاومت می کنند انگشت می گذارد.
بنظریه پردازان تندرو در مکتب فرووابستگی در بررسی اقتصاد سیاسی بین الملل توسعه نیافتگی و شکننده بودن دولت را زاده ی عواملی بیرون از کشورهای فقیر می دانند. علت این پدیده، سلطه منافع اقتصادی بیگانه ای است که در غرب توسعه یافته ریشه دارند. این نیروهای اقتصادی استثمارگر، ساختار اجتماعی داخلی دولت های شکننده را فلج می کنند و آشفته می سازند. بنابراین شکنندگی دولت بر فرووابستگی اقتصادی و روندهای توسعه نیافتگی در بستر توسعه ی جهانی و نابرابر سرمایه داری پایه می گیرد. بدین ترتیب، تبیین مکتب تندرو فرووابستگی بر نقش منافع اقتصادی خارجی به منزله عامل اصلی پیدایش دولت های شکننده تأکید دارد.
ظاهراً هر سه ی این تبیین ها در بردارنده ی بینش های سودمندی هستند. نقش دولت های برجسته انکارناپذیر است. آن ها هم به عنوان صاحبان امپراتوری های استعماری و هم در مرحله ی بعد در مقام رهبران روند استعمارزدایی بازیگران مهمی بودند. اگر جامعه بین الملل چارچوبی به وجود نیاورده بود که دولت های شکننده بتوانند در دل آن در نهایی ترین شکل (مانند سومالی، سیرالئون، لیبریا) دچار فروپاشی شوند بدون آن که عضویت رسمی جامعه بین المللی دولت ها و موقعیت شناخته شده رسمی خودشان را به مثابه واحدهایی مستقل و برخوردار از حاکمیت را از دست دهند دولت های شکننده امکان موجودیت را نمی یافتند.
اما لیبرال هم که واقعیت متفاوت بودن تجربه های کشورهای در حال توسعه را برجسته می سازند به خطا نمی روند. گذشته استعماری و روند استعمارزدایی حتماً به توسعه نیافتگی و فلاکت نمی انجامد. برخی کشورهایی که پیشینه ی مستعمراتی داشته اند مانند تایوان یا کره جنوبی بسیار خوب عمل کرده اند. دستیابی به توسعه و شکوفایی نیازمند تلاش فعال نیروهای اجتماعی موجود در جامعه همراه با نخبگان دولتی است. ولی از آن گذشته همان گونه که لیبرال ها خاطر نشان می سازند توسعه نیافتگی هم زاده تلاش فعالانه ی همین نیروهاست.
نظریه پردازان تندرو مکتب فرووابستگی هم با جلب توجه ما به اثرات احتمالاً منفی منافع اقتصادی خارجی کمک مهمی به درک علت پیدایش دولت های شکننده می کنند. ولی معمولاً نظریه پردازان یادشده این واقعیت را دست کم می گیرند که منافع اقتصادی بیگانه به خودی خود موجب توسعه نیافتگی-یا توسعه -نمی شوند. نتایج حضور آن ها همواره به محیط بستر عمل شان به ویژه به توانایی های اقتصادی و سیاسی کشورهای میزبان بستگی دارد. درست است که دولت های شکننده برای بهره مندی از سرمایه گذاری خارجی آمادگی ناچیزی دارند ولی سرمایه گذاری خارجی همواره و همه جا توسعه نیافتگی پدید نمی آورد.
در مجموع، برای درک کامل چگونگی پیدایش دولت های شکننده به بینش های حاصل از هر سه این رویکردها نیاز داریم. به نظر خود من قدرت تبیین کنندگی نسبی این رویکردها مطابق همان ترتیبی است که آن ها را در این جا معرفی کردیم.

از دولت شکننده تا دولت درمانده

عوامل متعددی به تبیین این مسئله کمک می کند که چرا دولت های شکننده همواره در معرض خطر افتادن به مسیر فروپاشی بیش تر و تبدیل شدن به دولت هایی درمانده قرار دارند. عدم مشروعیت نخبگان دولت که با تکیه بر مناسبات حامی-پیرو خودشان را حفظ می کنند لزوم جلب متابعت مردم با تکیه بر زور را پیش می آورد؛ حکومت های فاقد مشروعیت چاره ای جز اتکای شدید به زور ندارند. این نیاز به قهر و اجبار، منجر به پاگرفتن شکل های آمرانه ی حکومت می شود. برای نمونه، در افریقای حنوب صحرا تا اوایل دهه1980 رژیم های نظامی، شبه نظامی یا تک حزبی بر صحنه ی سیاسی تمام کشورها استیلا داشتند. فرمانروایان چنین نظام هایی به راحتی دست از قدرت نمی کشند. در کل قاره ی افریقا تا پیش از سال 1990 حتی در یک مورد هم حزب مخالف دولت پس از شکست دادن رژیم حاکم در انتخابات به قدرت نرسید.
فقدان خدمات عمومی، اداره ی ضعیف امور و فساد جوی پدید می آورد که مساعد رشد اقتصادی نیست. در چنین جوی جلب سرمایه گذاری خارجی دشوار است؛ بسیاری از دولت های شکننده به صدور چند فراورده ی اولیه یا ماده ی خام وابسته اند. این وضع سبب آسیب پذیری شدید اقتصاد در برابر نوسانات قیمت های بازار جهانی می شود. از اواخر دهه 1970 افزایش بهای انرژی و کاهش قیمت اقلام صادراتی اصلی این کشورها، بسیاری از دولت های شکننده را دچار بحران مالی کرد. این نیز به نوبه خود سبب شد حکومت ها برای کسب درآمد بیش تر از طریق پایین نگه داشتن مصنوعی قیمت های تولیدکنندگان، فشار بیش تری بر کشاورزان وارد کنند.
در دهه 1980 صندوق بین المللی پول و بانک جهانی از دولت های شکننده خواستند تا برنامه های تعدیل ساختاری را به اجرا گذارند. هدف از این برنامه ها کاهش نقش دولت و ایجاد اقتصادهای بازارنگر بازتر و آزادتر بود. نخبگان این دولت ها در پاسخ کوشیدند بدون اجرای جدی اصلاحاتی که می توانست قدرت شان را به خطر اندازد کمک های اقتصادی بیش تری به دست آورند. در اوایل دهه 1990 تأکیدها متوجه اصلاح خود دولت شد و بدین ترتیب تقاضاهای تازه ای برای گسترش مردم سالاری و حسن اداره گری مطرح گردید.
برقراری مردم سالاری در دولت های شکننده به ویژه در کوتاه مدت فوق العاده دشوار است. قاره آفریقا شواهد فراوانی را در تأیید این گفته به دست می دهد. در این قاره با برقراری نظام های چند حزبی، انبوهی از حزب سایسی تشکیل شد. این احزاب را اغلب مرزبندی های قومی از هم جدا می ساخت و افرادی رهبری آن ها را در دست داشتند که فاقد بینش ایدئولوژیک روشن و تنها در فکر تبدیل شدن به مردانی قدرتمند با شبکه های سیاسی حامی-پیرو خاص خودشان بودند. نمی توان منکر پیشرفت برخی از دولت های شکننده به سمت مردم سالاری شد ولی در شمار قابل ملاحظه ای از موارد، کسانی که بر سر کار بودند توانستند به کمک آمیزه ای از تاکتیک های تفرقه بینداز و حکومت کن که اغلب هم با سرکوب و توسل به خشونت بر ضد مخالفان سیاسی همراه بود در قدرت باقی بمانند.
اصلاحات اقتصادی و سیاسی مورد بحث به جای تأمین ارزش های سیاسی برای مردم در قالب رفاه اقتصادی و آزادی های سیاسی، اغلب به جای کاهش ستیزهای خشونت بار به آن ها دامن بزند. این گونه درگیری ها در دولت های شکننده چیز تازه ای نیست ولی سربرآوردن جنبش های مسلح مخالف دولت از ویژگی های بارز دهه های 1980 و 1990 بوده است. به ویژه از زمان پایان یافتن جنگ سرد، تضعیف دولت در برخی موارد منجر به درماندگی دولت همراه با هزینه های انسانی و اجتماعی کمرشکنی شده است.
برخی از عوامل کلی مهمی را که منجر به درماندگی دولت می شود بالاتر برشمردیم-ولی هنگام تحلیل موارد ملموس باید از حوادث آغازگر درماندگی، یعنی رویدادهای مشخصی که باعث به راه افتادن بحران می شوند غافل بمانیم. برای نمونه، در رواندا تنش های قومی و اقتصادی میان اکثریت هوتو و اقلیت توتسی تاریخی بلندبالا داشت ولی درگیری میان این دو قوم در سال های آغازین دهه ی 1990 شدت گرفت. کشته شدن هابیاریمانا رئیس جمهور رواندا در جریان شلیک موشک و سقوط هواپیمای حامل وی در 6 آوریل 1994 موجی از نسل کشی به راه انداخت که به قیمت جان بیش از 800،000 نفر تمام شد.
در سیرالئون نیروی کوچکی وابسته به جبهه ی متحد انقلابی در مارس 1991 از لیبریا به داخل کشور نفوذ و به روستایی در شرق سیرالئون حمله کرد. سربازان ارتش سیرالئون با کمک یکی از گروه های لیبریایی موفق به مهار این یورش شدند. ولی افسران دون پایه ی ارتش می دیدند که حکومت فاسد فریتاون پشتیبانی چندانی از آن ها به عمل نمی آورد. آنان در آوریل 1992 مومو، رئیس جمهور سیرالئون، را از کار برکنار کردند. ولی رژیم نظامی جدیدی که تحت فرماندهی سروان استراسر روی کار آمد تنها موجب وخیم تر شدن جنگ گردید. استراسر یک شرکت نظامی خصوصی به نام اگزکیوتیو آوتاکز را از افریقای جنوبی در ازای دسترسی آن شرکت به عملیات تولید الماس به استخدام درآورد. جبهه ی متحد انقلابی در موضع دفاعی بود و مذاکرات صلح را پذیرفت ولی درگیری های خشونت بار خیلی زود از سرگرفته شد. هر یک از نمونه های درماندگی دولت خط سیر خاص خودش را دارد.
در دوره 2000-1989 بین بیست و دو (1992) تا سی (2000) درگیری مسلحانه در درون کشورها جریان داشت. درگیری های درون کشورها در این دوره موجب کشته شدن سالانه 1000 نفر در کامبوج، السالوادور، گواتمالا، پرو، الجزایر، آنگولا، بروندی، چاد، کنگو، اتیوپی، گینه ی بیسائو، لیبریا، موزامبیک، رواندا، سیرالئون، سومالی، آفریقای جنوبی، سودان، اندونزی، میانمار، فیلیپین، سریلانکا، تاجیکستان، عراق، لبنان، ترکیه، یمن، آذربایجان، بوسنی هرزگوین، روسیه و یوگسلاوی شد. رابطه میان شکننده بودن دولت و درگیری درون کشورها باید روشن باشد.

مداخله ی بشردوستانه

درماندگی دولت بیش از شکنندگی دولت توجه جامعه ی بین المللی را جلب کرده است. دلیل این امر تا حدودی به سطح تلفات باز می گردد؛ تنها در چهار درگیری در سودان، اتیوپی، موزامبیک و رواندا بین 500،000 تا یک میلیون نفر جان باختند. همچنین این واقعیت که با پایان یافتن جنگ سرد، امکان واکنش جامعه بین المللی دولت ها بیش تر شده بی تأثیر نبوده است. تصمیمات شورای امنیت دیگر به دلیل رویارویی شرق و غرب به طور کامل بی نتیجه نمی ماند. همراه با افزایش آگاهی از حقوق بشر به مثابه ارزشی جهان گیر، در برخی موارد درماندگی دولت ها از جمله در رواندا، هائیتی، سومالی، لیبریا، بوسنی و صربستان-کوزوو و مداخله ی بشردوستانه صورت گرفته است.
مداخله ی بشر دوستانه به معنی تلاش جامعه بین المللی برای کاستن از شدت بحران های موجود در دولت های درمانده از طریق مداخله در درگیری هاست. شاید از دیدگاه انسان دوستی این به نظر کار درستی بیاید ولی این گونه مداخله ی بشر دوستانه همیشه علاج واقعه پس از وقوع است و در پی بروز وضعیتی صورت می گیرد که طی آن مردم یا بخشی از آن ها پیشاپیش در معرض تهدید خشونت بار قرار گرفته اند. حتی در مواردی که سیستم های «هشدار به موقع» از نظر مطلع ساختن جامعه بین المللی از قریب الوقوع بودن فجایع بشری موفق عمل کنند جامعه بین الملل به ویژه قدرت های بزرگ عضو آن به سرعت از خود واکنش نشان نمی دهند. علت این امر آن است که مداخله برای دولت مداخله کننده هزینه های مادی و انسانی بالقوه ای دارد زیرا خود نیروهای مداخله کننده هم در معرض تهدیدهای خشونت بار قرار می گیرند. بنابراین، پیش از آن که امکان واقع بینانه ای برای مداخله ی بشردوستانه وجود داشته باشد باید بحران انسانی مورد نظر چنان دامن گیرد که افکار عمومی غرب را به خود جلب کند. به دیگر سخن، هزینه های انسانی چشمگیر از پیش شرط های مداخله بشر دوستانه است.
دوم، هر مداخله بشر دوستانه ای همواره متضمن ملاحظاتی غیربشردوستانه است؛ قدرت و منافع، مهم ترین عوامل غیربشردوستانه هستند. قدرت، خود را در قواعد بازی جامعه بین الملل نمایان می سازد؛ قدرتهای بزرگ نقش ویژه ای در این بازی دارند و گواه آن جایگاه ویژه ای است که در شورای امنیت به آن ها اختصاص یافته است. در نتیجه، مداخله ی بشر دوستانه بر ضد خود قدرت های بزرگ امکان ناپذیر است. حتی اگر مانند چچن یا تبت دلایل بشر دوستانه خوبی برای آن وجود داشته باشد. همچنین با توجه به سطح منابع لازم برای اجرای مداخلات بشردوستانه چنین عملیاتی بستگی به تمایل قدرت های بزرگ برای به عهده گرفتن بیش تر بار آن دارد. خود این تمایل هم تنها با مسئله بشردوستی در پیوند نیست بلکه ملاحظات مربوط به منافع ملی هم در آن دخالت دارد. به دیگر سخن، در پشت عنوان معصومانه مداخله ی بشردوستانه الگوی بسیار پیچیده تری از انگیزه ها در کار است. وانگهی، پس از حملات تروریستی 11 سپتامبر 2001 تصمیم گیران امریکایی نگران این مسئله اند که دولت های شکننده-درمانده زمین حاصل خیزی برای پرورش تروریست ها باشند. عملیات اخیر ایالات متحده در افغانستان و عراق با همین گونه هراس ها در ارتباط است.
سومین ملاحظه به مشکلات عملیاتی مطرح در مداخلات بشردوستانه باز می گردد. حتی با وجود بی شائبه ترین انگیزه ها هم عملیات ملموس می تواند به مشکلاتی عملی برخورد کند که مانع دستیابی به اهداف بشردوستانه شود. برای نمونه، نخستین مداخله سازمان ملل در سومالی فاقد اهداف بلندمدت روشن بود و نیروهای سازمان فاقد آگاهی از شرایط محلی بودند؛ به دشواری می شد دریافت که کدام قبیله ها مرتکب خشونت و کدام یک قربانی آن اند. از همین رو مداخله باعث تسکین بحران در کوتاه مدت شد ولی نتوانست چارچوبی سیاسی برای نظم پایدار پدید آورد. دومین مداخله هم در باتلاق رویارویی های نظامی قبیله ها به ویژه قبیله تحت رهبری عیدید پا درگل ماند تا حدودی به همین دلیل، نیروهای سازمان ملل دیگر یک نیروی بی طرف قلمداد نشدند و هرگز موفق به خلع سلاح برنامه ریی شده ی قبایل نگردیدند. در لیبریا، نیروی مداخله گر چنان کوچک بود که نتوانست گروه های معارض را خلع سلاح کند؛ در طرح اولیه که به موجب آن نیروی مداخله گر تنها باید برای دفاع از خود دست به سلاح ها می برد به سرعت کنار گذاشته شد. در مجموع، مسلماً مداخلات بشردوستانه به حفظ جان انسان ها کمک کرده است ولی هیچ دلیلی وجود ندارد که انتظار داشته باشیم مداخله بشردوستانه بتواند راه حل مؤثر و دیرپایی برای مشکل درماندگی دولت فراهم سازد. این موجب گمانه زنی هایی درباره پاسخ های ماندگارتر شده است.

مشکلات تقویت مؤثر دولت

تندروانه ترین پیشنهادها برای حل مشکلات دولت های شکننده-درمانده، خواهان افزایش فشار بر نخبگان دولتی به منظور تشکیل دولت هایی کارآمد و برخوردار از نظم و مشروعیت داخلی شده اند. یکی از توصیه ها این است که جامعه بین الملل باید به شیوه ای به مراتب ریشه نگرتر از آن چه تاکنون رواج داشته است تشکیل دولت های تازه را بپذیرد. این همچنین به معنی پذیرش جنگ به منزله ابزار تشکیل دولت های کارآمد است. در این جا استدلال سرراستی مطرح است: اگر با شیوه های مسالمت آمیز نتوان دولت را تقویت کرد چرا نباید شانسی هم به جنگ بدهیم؟
اجرای چنین سناریویی داروینیستی ایجاب می کند که جامعه ی بین الملل نگران هزینه های انسانی مطرح نباشد؛ منطق «شانس دادن به جنگ» همین است. همچنین باید آماده باشیم از رویّه پیشین شناسایی قلمروهای موجود صلاحیت دست بشوییم و شروع به ترسیم دوباره مرزها به شکلی کاملاً متفاوت کنیم. بسیار بعید است که جامعه بین المللی هر دوی این شرایط را بپذیرد چرا که کاملاً با رویه های جاری تعارض دارد. ولی اگر برای یک لحظه هم این گونه ملاحظات «عملی» را کنار بگذاریم نتیجه این بازآفرینی جنگ چه خواهد بود؟
هیچ دلیلی وجود ندارد که انتظار داشته باشیم قدرت های بزرگ جا افتاده ی شمال، از نو شروع به مستعمره ساختن دولت های شکننده، درمانده کنند. این دولت ها به حال خود رها خواهند شد تا به کشمکش با هم بپردازند. با توجه به ضعف این دولت ها اعم از بزرگ و کوچک، مسلماً در کوتاه مدت نباید انتظار حصول نتایج سازنده ای از این رویکرد داروینیستی داشته باشیم. برعکس، نتیجه ای که حتماً حاصل خواهد شد افزایش چشمگیر دولت های فروپاشیده خواهد بود. با توجه به شمار چشمگیر تلفاتی که در دولت های درمانده موجود به جا مانده است قطعاً چنین تحولی متضمن هزینه های انسانی بسیار سنگینی خواهد بود.
اگر گزینه ی جنگ نه واقع بینانه و نه مطلوب است آیا راه های بهتری برای تقویت سریع و مؤثر دولت ها وجود دارد؟ در این زمینه پیشنهادهای مختلفی مطرح شده است که بر اتخاذ رویکردهای انعطاف پذیرتر در قبال حاکمیت پایه می گیرند. این پیشنهادها شامل تغییردادن قواعد جدایی طلبی و آسان تر ساختن شکل گیری رسمی دولت های جدید، و انکار دولت ها توسط جامعه بین المللی می باشد. در حالت دوم، دولت های فوق العاده ناکارآمد باید حاکمیت شان را به حال تعلیق درآورند؛ این کار می تواند با اعطای کمک های بین المللی به مناطق به جای دولت ها همراه شود. در چارچوب آفریقا این با برداشت هایی که پیش از دوران استعمار در مورد صلاحیت های همپوش مبتنی بر قدرت بر مردم و نه کنترل سرزمین وجود داشت در ارتباط خواهد بود.
برای ساده تر شدن بحث بیایید نگاه مان را روی جدایی طلبی متمرکز سازیم. بر اساس پیشنهادهای مطرح شده، تقویت امکان جدایی طلبی منجر به افزایش شمار دولت های کارآمدی خواهد شد که بهتر قادر به حمایت از مردم خود و تأمین ارزش های سیاسی برای آن ها خواهند بود. اما به چه کسانی بایداجازه جدایی طلبی داد؟ برای نمونه، در حال حاضر در دولت های ضعیف ذیل از افریقای جنوب صحرا درگیریهای بالنده ای برای جدایی از دولت موجود جریان دارد: سومالی، اتیوپی، سنگال، کامرون، انگولا، سودان و کنگو. کدام یک از این موارد باید از تغییر سیاست برخورد با جدایی طلبی بهره مند شوند؟
بدبینان معتقدند که جدایی طلبی در اغلب قریب به اتفاق موارد به جای حل مشکلات، آن ها را وخیم تر می سازد. هم در اتحاد شوروی سابق هم در یوگسلاوی سابق جدایی طلبی با عملیات عظیم پاکسازی قومی همراه بوده است. در افریقای جنوب صحرا هم احتمالاً هزینه های انسانی حتی سنگین تر خواهد بود. از این ها گذشته این پرسش هم مطرح است که روند جدایی طلبی کجا باید خاتمه یابد باید به کدام گروه ها و بر اساس کدام معیارهای مشخصی اجازه تشکیل دولت های جدید را داد؟ از این جهت یکی از مشکلات عمده این است که بسیاری از دولت های شکننده در دل خود تعداد بسیار زیادی از گروه های قومی متفاوت را جای داده اند. اگر به برخی گروه ها اجازه جدایی از دولت داده شود چه دلیلی وجود دارد که دیگر گروه ها هم درخواست های مشابهی را مطرح سازند؟ و اگر چنین کنند مناسب است که تشکیل چه تعداد دولت جدید را بپذیریم؟ مطمئناً این تعداد به مراتب کم تر از شمار کل گروه های قومی موجود در افریقا (5000 عدد) خواهد بود.
ظاهراً این جا معمایی واقعی مطرح است: مرزهای قدیمی دربرگیرنده گروه هایی هستند که به دلیل ناتوانی از به توافق رسیدن درباره تشکیل یک جامعه سیاسی با یکدیگر در جنگ اند. نتیجه ناامنی و توسعه نیافتگی است. ظاهرا ًشکستن این مرزها بیش از آن که حلاّل مشکل باشد مشکل آفرین است؛ این مرزها را نه می توان حفظ کرد و نه می توان شکست. دیدگاه های بسیار متفاوتی که درباره مزایای ممکن جدایی طلبی وجود دارد با محاسبات مربوط به مزایای کوتاه مدت و بلندمدت این کار در پیوند است. هواداران جدایی طلبی نسبتاً خوش بین، و مخالفان آن بسیار بدبین اند. یکی از راه های برطرف ساختن این معما، مطلوب انگاشتن جدایی طلبی در مواردی که مزایای آن آشکارا بر هزینه هایش بچربد و مردود شمردن آن در دیگر موارد است. ظاهراً این شیوه به نفع استقلال سومالی اند و به زیان سایر موارد بر شمرده شده و در فوق تمام می شود. در عین حال، حتی این گونه تغییرات ملایم هم موجب خواهد شد گروه های بالقوه جدایی طلب انگیزه بیشتری برای به دست آوردن کنترل دولت خودشان داشته باشند زیرا این کنترل مزایای بالقوه ای دارد؛ بدین ترتیب شاید بذر درگیری های داخلی خشونت بار چنان پراکنده شود که برای محاسبه ی سودها و هزینه های جدایی طلبی به مبنانی تازه ای نیاز داشته باشیم.
ملاحظاتی که در این بخش برشمردیم نشان می دهد که افزایش فشارهای خارجی بر نخبگان دولت های رسته از بند استعمار (ـــ پسااستعمارگرایی) به ترتیبی هم که از بروز هزینه های انسانی سنگین پرهیز شود و هم منجر به تشکیل دولت هایی مؤثر با توانایی فراهم سازی امنیت و سایر آموزش های سیاسی برای شهروندان گردد چه اندازه دشوار است. تقویت دولت و توسعه در دولت های شکننده امر ناممکنی نیست. برخی کشورها مانند بوتسوانا و موریس به پیشرفت های خوبی در این زمینه دست یافته اند. ولی حصول پیشرفت امر مسلمی نیست؛ بلکه به پیش شرط های داخلی و بین المللی معینی نیاز دارد که اغلب جای شان خالی و فراهم ساختن شان هم دشوار است. جهان ما همچنان جهان دولت های برخوردار از حاکمیتی خواهد بود که نخست و بالاتر از همه نگران مردم خویش اند. تنها انتظاری که می توان داشت این است که ویژگی شمار زیادی از دولت های شکننده، همچنان استمرار ناامنی عمومی خواهد بود که اغلب هم با تهدید همیشگی درگیری خشونت بار داخلی همراه است. مردم محلی نمی توانند این مشکل را حل کنند و اقدامات صورت گرفته توسط جامعه بین الملل هم به ناچار چنان محدود خواهد بود که نمی تواند این مشکل را به طرزی مؤثر از میان بردارد.
ـــ جنگ داخلی؛ حسن اداره گری؛ شکل گیری دولت؛ فساد؛ مداخله بشر دوستانه

خواندنی های پیشنهادی

-1996 Clapham,C.Africa and the International System,Cambridge:Cambridge University Press.
-2004 Fukuyama,F.State-Building Ithaca,NY: Cornell University Press.
-2000 Herbst,J.State and Power in Africa,Princeton:Princeton University Press.
-1996 Holsti,K.The State,War,and the State of War,Cambridge:Cambridge University Press.
-1993 Jackson,R.Quasi-States:Sovereignty,International Relations and the Third World,Cambridge:Cambridge University Press.
-1992 Job,B.L.(ed),The Insecurity Dilemma.National Security of Third World States,Boulder,CO:Lynne Rienner.
-1992 Milliken,J.(ed),The Insecurity Dilemma,National Security of Third World States,Boulder,CO:Lynne Rienner.
-2003 Milliken,J.(ed) State Failure,Collapse and Reconstruction,Oxford:Blackwell.
-1995 Prunier,G.The Rwanda Crisis.History of a Genocide,London:Hurst& Company.
-1999 Reno,W.Warlord Politics and African States,Boulder,CO:Lynne Rienner.
-2004 Rotberg,R.(ed) When States Fail Princeton,NJ:Princeton University Press.
-1995 Zartman,W.I.(ed) Collapsed States,The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority.
گِئورک سورنسن
منبع مقاله :
گریفیتس، مارتین؛ (1388)، دانشنامه روابط بین الملل و سیاست جهان، ترجمه ی علیرضا طیب، تهران: نشر نی، چاپ دوم1390